" 70 ปี...NHS "
ณปภัช สัจนวกุล || การดู 1988 ครั้ง

นอกจากเหตุผลความชอบส่วนตัวในเรื่องกีฬาฟุตบอลอันโด่งดังของสหราชอาณาจักรแล้ว อีกเหตุผลหนึ่งที่ดูจะเป็นวิชาการขึ้นมาอยู่บ้างและทำให้ผมตัดสินใจเลือกมาเรียนหนังสือต่อที่ประเทศนี้ ก็คงจะเป็นเพราะความอยากรู้อยากเห็นเกี่ยวกับนโยบายสุขภาพของประเทศเขา สิ่งหนึ่งที่ผมสงสัยมาโดยตลอดคือ ทำไม ผู้กำหนดนโยบายสาธารณสุขของหลายๆ ประเทศ รวมถึงบางช่วงของประเทศไทยเรา จึงเลือกที่จะรับเอาประสบการณ์ในการพัฒนาระบบสุขภาพของสหราชอาณาจักร มาเป็นทั้งต้นแบบและเป็นแรงบันดาลใจ

ในวันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2561 ที่กำลังจะมาถึงนี้ ถือเป็นหนึ่งในวาระสำคัญของสหราชอาณาจักร เพราะเป็นโอกาสครบรอบ 70 ปีวันสถาปนา “ระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ” (National Health Services: NHS) ซึ่งนับเป็นโอกาสดีที่จะได้นำเรื่องราวของ NHS มาเล่าสู่กันฟัง

อันที่จริง ก่อนหน้าที่จะมีระบบ NHS ผู้คนส่วนใหญ่ในเวลานั้นค่อนข้างพึงพอใจกับบริการสุขภาพที่ตนได้รับ แม้ว่าโดยมากจะเป็นไปอย่างไม่แน่นอนด้วยวิธีการสงเคราะห์เพื่อช่วยเหลือ “คนยากไร้อนาถา” ในยุคนั้น มีประชากรเพียงครึ่งหนึ่งที่มีงานประจำจะได้รับหลักประกันสุขภาพของรัฐ แต่อีกกว่าครึ่งกลับไม่มีหลักประกันใดที่คุ้มครองสุขภาพของพวกเขาเลย สถานการณ์ดังกล่าวก่อให้เกิดการถกเถียงกันในวงกว้างต่อประเด็นความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้คนในสังคม

จนกระทั่งในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2488 ซึ่งถือเป็นช่วงปีสุดท้ายก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 สหราชอาณาจักรซึ่งว่างเว้นจากการเลือกตั้งมานานกว่าทศวรรษได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ผลปรากฎว่า พรรคแรงงานภายใต้การนำของนายคลีเมนต์ แอตลี ที่ชูแนวทางการปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม สามารถคว้าชัยชนะได้อย่างถล่มทลายเหนือวีรบุรุษผู้ยิ่งใหญ่และอดีตนายกรัฐมนตรีจากพรรคอนุรักษ์นิยมอย่างเซอร์วินสตัน เชอร์ชิล

แม้ว่าฝ่ายพันธมิตรจะถือเป็นผู้ชนะในสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่ทั้งประเทศและประชาชนของสหราชอาณาจักรต่างบอบช้ำมากจากสงคราม รัฐบาลพรรคแรงงานจึงตัดสินใจใช้จุดเปลี่ยนสำคัญนี้ในการเริ่มต้นบทใหม่ให้กับนโยบายสุขภาพของประเทศ ด้วยการเดินหน้าปฏิรูประบบสวัสดิการสังคมครั้งใหญ่ นายอเนอร์ริน เบแวน นักการเมืองสายสังคมนิยมชาวเวลส์ ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีสาธารณสุข นายเบแวนได้นำข้อเสนอจากรายงานการสำรวจระบบประกันสังคมและบริการทางสังคมต่างๆ หรือที่เรียกกันว่า “รายงานของเบเวอร์ริดจ์”[i] มาเป็นฐานคิดสำคัญในการสร้างรัฐสวัสดิการเพื่อหวังจะลดช่องว่างที่เกิดขึ้นในสังคม

กระนั้น รัฐมนตรีฯ เบแวนต้องใช้ความกล้าหาญอย่างมากในการเผชิญหน้ากับผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ ทั้งจากสมาคมวิชาชีพ บุคลากรทางการแพทย์ และพรรคการเมือง จนที่สุดก็มีการตราพระราชบัญญัติบริการสุขภาพแห่งชาติขึ้นในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2489 ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญของการสถาปนา NHS ขึ้นเป็นระบบบริการสุขภาพเพียงระบบเดียวของประเทศในอีก 18 เดือนต่อมา ซึ่งตรงกับวันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2491

ช่วงเริ่มต้น รัฐบาลได้จัดทำแผ่นพับและแจกจ่ายไปยังครัวเรือนทั่วประเทศเพื่อประชาสัมพันธ์แนวคิดและวิธีการของ NHS ซึ่งเป็นระบบบริการสุขภาพระบบใหม่ให้เป็นที่รู้จัก มีข้อความตอนหนึ่งที่สะท้อนหลักการและใจความสำคัญของ NHS ได้เป็นอย่างดี ซึ่งกล่าวไว้ว่า

 

“ทุกคน ไม่ว่าจะร่ำรวยหรือยากจน เป็นชาย เป็นหญิง หรือเป็นเด็ก
สามารถใช้บริการรักษาพยาบาลได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย...แต่หลักประกันนี้มิใช่การสงเคราะห์
ท่านทั้งหลายได้จ่ายเงินไว้แล้วเพื่อได้รับสิทธิ์นี้ โดยมากจากการเป็นผู้เสียภาษี
และหลักประกันนี้จะช่วยลดภาระทางการเงินในยามที่ท่านเจ็บป่วย”

แผ่นพับประชาสัมพันธ์ระบบ NHS ในช่วงเริ่มต้น[i]

 

หลักการสำคัญที่เป็นพื้นฐานในการสร้างระบบ NHS มีอยู่ด้วยกัน 3 ประการ[ii] (1) ใครก็ตามที่อาศัยอยู่ในสหราชอาณาจักรอย่างถูกต้องตามกฎหมายต้องได้รับบริการสุขภาพกันถ้วนหน้าหรือ “ครอบคลุมทุกคน” (2) เป็นระบบที่ให้บริการเบ็ดเสร็จ หรือ “ครอบคลุมทั้งช่วงชีวิต” และ (3) “ครอบคลุมทุกชนชั้น” ซึ่งหมายความว่า ไม่มีใครต้องถูกกันออกไปด้วยข้อจำกัดทางเศรษฐฐานะ นั่นทำให้ไม่มีการเก็บค่ารักษาพยาบาล เพราะงบประมาณหลักที่ใช้ในระบบ NHS ก็คือเม็ดเงินที่หมุนเวียนและจัดสรรมาจากการจ่ายภาษีของประชาชน หลักการพื้นฐานสามประการนี้เองที่ทำให้ประชากรทั้งประเทศสามารถเข้าถึงบริการยามเจ็บไข้ได้ป่วย และไม่มีใครต้องตายไปโดยไม่ได้รับการรักษา

จากการคาดประมาณจำนวนประชากรโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในปัจจุบัน (พ.ศ. 2561) สหราชอาณาจักรมีประชากรประมาณ 66.4 ล้านคน[iii] ซึ่งถือว่ามีขนาดใกล้เคียงกับประเทศไทย พบว่า ผู้ใช้บริการ NHS ในสก็อตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ รวมแล้วประมาณ 10.5 ล้านคน (16%) สามารถรับบริการรักษาพยาบาลได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย ยกเว้นบริการทันตกรรมและสายตา ส่วนผู้ใช้บริการอีกกว่า 55.9 ล้านคนในอังกฤษ ซึ่งนับเป็นประชากรส่วนใหญ่ (84%) ต้องมีส่วนร่วมในการจ่าย โดยจ่ายเฉพาะในส่วนของค่ายา แต่ก็เรียกเก็บในอัตราที่ไม่มากนักเมื่อเทียบกับค่าครองชีพ (ปัจจุบันอยู่ที่ £9 หรือประมาณ 400 บาทต่อรายการ) นั่นทำให้ไม่มีใครต้องสิ้นเนื้อประดาตัวจากการการเจ็บไข้ได้ป่วยด้วยโรคร้ายแรง

แต่จากประสบการณ์ตรงของผมเมื่อเจ็บป่วยขึ้นมา ถ้าอาการของเราไม่ร้ายแรงนักถึงขั้นที่เป็นกรณีฉุกเฉิน การหาหมอแต่ละครั้งไม่ใช่เรื่องที่ทำได้โดยง่ายและทันทีตามที่ต้องการ แต่ต้องมีการนัดหมายเพื่อพบแพทย์รักษาโรคทั่วไป (General Practitioner: GP) หรือที่เราอาจเรียกว่า “หมอครอบครัว” ในหน่วยบริการปฐมภูมิที่ได้ลงทะเบียนไว้ ซึ่งโดยมากก็อาจต้องใช้เวลาเพื่อรอคิวอยู่บ้าง ถ้าโชคดีหน่อย ก็อาจจะแค่ 1-2 วัน แต่บางครั้งต้องรอนานเป็นสัปดาห์เลยก็มี

แม้ว่า NHS จะไม่ได้เป็นระบบบริการสุขภาพที่สมบูรณ์แบบ และก็คงไม่มีประเทศใดจะสามารถทำได้ แต่จนปัจจุบัน นอกจาก NHS จะถือเป็นระบบบริการสุขภาพถ้วนหน้าที่ทำได้สำเร็จเป็นแห่งแรกของโลกแล้ว NHS ยังถือเป็นระบบบริการสุขภาพที่มีผู้จ่ายเพียงรายเดียวหรือมีกองทุนเดียว (single-payer system) ที่มีขนาดใหญ่ที่สุดในโลกอีกด้วย โดยรวมแล้วนับได้ว่า NHS มีข้อดีอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแง่ของการส่งเสริมความเสมอภาค ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า และการมีมาตรฐานเดียว

กว่า 7 ทศวรรษที่ผ่านมา NHS ได้ผ่านวิกฤตการณ์และการเปลี่ยนแปลงมานับครั้งไม่ถ้วน ผ่านนายกรัฐมนตรีมาแล้วจำนวน 15 คน และรัฐมนตรีสาธารณสุขอีกถึง 29 คน ที่เข้ามาเป็นผู้กำหนดนโยบาย บ้างเปลี่ยนแล้วก็ดีขึ้น บ้างเปลี่ยนแล้วกลับทรงตัว แต่ที่น่าสนใจคือ บรรดาคนรอบตัวที่ผมรู้จัก ทุกคนต่างรู้สึกภาคภูมิใจในระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ ทุกคนมีความรู้สึกว่าตนเองมีส่วนเป็นเจ้าของระบบ เพราะเป็นสิ่งที่พวกเขาได้ร่วมสร้างขึ้นมาด้วยการจ่ายภาษีให้แก่รัฐ ไม่ใช่เป็นของขวัญที่รัฐบาลมาหยิบยื่นให้แก่ประชาชนอย่างฉาบฉวย และรู้สึกว่าเป็นบริการสาธารณะที่มีประโยชน์อย่างมากต่อชีวิตของพวกเขาและสังคม สิ่งเหล่านี้คือความสำเร็จที่ NHS ได้สร้างขึ้นมา ซึ่งแน่นอนว่าต้องใช้เวลา

ใน พ.ศ. 2557 ที่สหราชอาณาจักรเป็นเจ้าภาพการแข่งขันกีฬาโอลิมปิกเกมส์ มีสัญลักษณ์หนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงความรู้สึกภาคภูมิใจในระบบบริการสุขภาพแห่งชาติของชาวบริติชปรากฎอยู่ในช่วงพิธีเปิดการแข่งขัน โดยผู้จัดงานได้บรรยายว่า “NHS เป็นสถาบันที่มีความสำคัญและเป็นที่นิยม ยิ่งกว่าสถาบันอื่นใดของประเทศ ที่สามารถรวมคนในชาติให้เป็นหนึ่งเดียวกัน” [iv] และความรู้สึกเป็นเจ้าของนี้เองที่ทำให้ประชาชนอยากที่จะปกป้องรักษา NHS ให้คงอยู่ต่อไป

 

 

พิธิเปิดการแข่งขันกีฬาโอลิมปิกเกมส์ พ.ศ. 2557 ณ กรุงลอนดอน[i]

 

ในรอบทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลสหราชอาณาจักรได้ดำเนินนโยบายการประหยัดอย่างเข้มงวด (austerity policy) ส่งผลให้การเพิ่มงบประมาณของ NHS อยู่ในช่วงชะลอตัว มีข้อกังวลว่าอีกไม่นาน งบประมาณของ NHS จะไม่เพียงพอเพื่อรับมือกับสัดส่วนที่เพิ่มสูงขึ้นของประชากรสูงวัย ที่ปัจจุบันมีประชากรที่มีอายุ 65 ปีขึ้นไปอยู่ถึง 18.7% และอีกไม่เกิน 15 ปีข้างหน้าจะเพิ่มสูงขึ้นกลายเป็น “สังคมสูงวัยระดับสุดยอด” (super-aged society)

แต่เมื่อปีที่ผ่านมา มีผลสำรวจที่น่าสนใจจากสถาบัน King’s Fund ซึ่งเป็นหนึ่งใน think tanks ที่มีความสำคัญด้านนโยบายของสหราชอาณาจักร รายงานว่า ประชาชนกว่า 3 ใน 4 (77%) รู้สึกว่าพวกเขาต้องทำทุกวิถีทางเพื่อรักษา NHS ไว้ด้วยหลักการเดิม และมากกว่า 2 ใน 3 ของประชาชน (66%) ยืนยันว่า พวกเขายินดีจะจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น หากว่าเงินเหล่านั้นสามารถนำไปช่วยเพิ่มงบประมาณให้ NHS โดยตรง[ii]

สิ่งเหล่านี้คือลักษณะสำคัญของระบบบริการสุขภาพแห่งชาติที่พึงปรารถนา ความยั่งยืนของระบบจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาชนเห็นพ้องต้องกันว่า ยินดีจะจ่ายภาษีให้แก่รัฐ เพื่อให้รัฐจัดสรรเงินกลับมาให้บริการต่อประชาชน ต้องยอมรับว่า NHS ในฐานะของการเป็นระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ ได้พัฒนาจนกลายมาเป็น “สถาบัน” ที่อยู่คู่กับชีวิตของคนทั้งประเทศอย่างแท้จริง มิใช่ระบบบริการสุขภาพของประชากรกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดในสังคม คนจากทุกชนชั้น ไม่ว่าจะเป็นคนทำงานหาเช้ากินค่ำ คนมีรายได้ประจำ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ไปจนถึงชนชั้นนำในสังคม ทุกคนต่างมาใช้บริการจาก NHS ในยามเจ็บป่วย ไม่เว้นแม้แต่คนระดับนายกมนตรีอย่างนางเทเรซา เมย์ ที่ป่วยด้วยโรคเบาหวาน ก็ยืนยันว่า ตนเองต้องใช้บริการรักษาพยาบาลจาก NHS เช่นเดียวกับประชาชนทั่วไป[iii]

และเมื่อระบบกลายมาเป็นสถาบันแล้ว นั่นก็อาจจะหมายความว่า ไม่ว่ารัฐบาลพรรคใดจะขึ้นมาบริหารประเทศ ก็ไม่อาจล้มเลิกหรือหาระบบอื่นใดมาแทนที่ระบบบริการสุขภาพแห่งชาติที่ประชาชนผู้ใช้บริการต่างรู้สึกว่าตนเองเป็นเจ้าของได้อย่างแน่นอน

หันกลับมามองที่ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (Universal Health Coverage: UHC) หรือนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคของบ้านเรา ที่เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ พ.ศ. 2545 หรือเพียงประมาณ 15-16 ปี ซึ่งยังคงน้อยนักถ้าเทียบกับ 70 ปีของ NHS ในสหราชอาณาจักร และแม้ว่ากองทุน 30 บาทฯ จะไม่ได้เป็นระบบบริการสุขภาพของรัฐเพียงระบบเดียวดังเช่นในสหราชอาณาจักร แต่ก็นับได้ว่า ประเทศไทยของเรามีจุดเริ่มต้นที่ดีและก็น่าภาคภูมิใจไม่น้อย แน่นอนว่า ยังคงมีอีกหลายอย่างที่ต้องพัฒนาต่อไปเพื่อก้าวให้ทันกับการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแง่ของงบประมาณและการอภิบาลระบบ แต่สิ่งสำคัญคือ จะทำอย่างไร ให้หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าสามารถพัฒนากลายเป็นระบบบริการสุขภาพ “แห่งชาติ” ที่คนไทยทุกคนต่างรู้สึกว่า ตนเองเป็นเจ้าของระบบ เหมือนดังที่สหราชอาณาจักรทำได้

เวลานี้ ก็ได้แต่หวังไว้ในใจว่า สักวันหนึ่ง เราจะมีโอกาสได้เห็นหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ที่ทั้ง “ถ้วนหน้า” และมี “มาตรฐานเดียว” เกิดขึ้นจริงในเมืองไทย สุดท้ายนี้ เพื่อให้เข้ากับบรรยากาศการเฉลิมฉลองระบบบริการสุขภาพแห่งชาติในสหราชอาณาจักร ผมคงต้องขอส่งท้ายด้วยคำว่า…

“สุขสันต์วันเกิดครับ...NHS” #NHS70

 

 

[1] Beveridge, William (1942). “Social Insurance and Allied Services”. http://news.bbc.co.uk/1/shared/bsp/hi/pdfs/19_07_05_beveridge.pdf

[2] NHS Western Isles Health Board (1948). “The New National Health Service leaflet”. http://www.wihb.scot.nhs.uk/65th/Leaflets/leaflet.pdf

[3] NHS (2018). “About the NHS”. https://www.nhs.uk/nhsengland/thenhs/about/pages/nhscoreprinciples.aspx

[4] Office for National Statistics (2017). “Population Projection”. https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/populationprojections

[5] CIO (2014). “Competitive edge in the NHS”. https://www.cio.co.uk/cio-interviews/competition-in-nhs-3590407/

[6] https://www.theguardian.com/politics/2012/sep/04/jeremy-hunt-nhs-tribute-homeopathy; https://www.bleedingcool.com/2012/07/27/an-attempt-at-a-glossary-for-americans-watching-the-olympic-opening-ceremony/

[7] King’s Fund (2017). “What does the public think about the NHS?”. https://www.kingsfund.org.uk/publications/what-does-public-think-about-nhs

[8] BBC (2018). “Tax rise need to help pay for £20bn NHS boost, says PM”. https://www.bbc.co.uk/news/health-44516123


CONTRIBUTORS
ณปภัช สัจนวกุล

Copyright © 2018 สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล
ตำบลศาลายา อำเภอพุทธมณฑล จังหวัดนครปฐม 73170
โทรศัพท์ 02-441-0201-4 โทรสาร 02-441-9333 Admin Web master : piyawat.saw@mahidol.ac.th